España ha utilizado la declaración del Estado de Alarma, (regulado en el artículo 116 de la Constitución Española y la LO 4/1981), como instrumento jurídico principal para dar respuesta a la crisis sanitaria de Covid, al que habría que añadir, hasta la fecha, 14 Reales Decretos Leyes (art. 83 Constitución Española) y alrededor de 200 Órdenes Ministeriales.
Hoy Ines Arrimadas, mientras sus compañeros portavoces de los distintos grupos parlamentarios debatían con el Presidente Sánchez en el Congreso de los Diputados, ha optado por no asistir a la sesión y subir su intervención directamente en las redes sociales, criticando la falta de prudencia y ejemplaridad de sus veinte compañeros que en representación de sus respectivos grupos parlamentarios han participado presencialmente en la sesión cuando podrían haberlo hecho por vía telemática. Más allá de la oportunidad política de la discusión, que Ciudadanos está vinculando al valor de la ejemplaridad pública, y de la conveniencia simbólica de dejar desierta la sede de la soberanía nacional, vamos a presentar este asunto a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Ayer hablábamos de la posibilidad excepcional de celebrar reuniones del Consejo de Ministros a través de medios telemáticos, confirmada por el Tribunal Constitucional. Mientras que hoy hemos visto cómo se celebraba presencialmente el pleno del Congreso de los Diputados, a pesar de algunas peticiones de hacerlo de manera virtual.
Sobre esto también ha dicho algo el Tribunal Constitucional:
Aunque la lógica de la S45/2019 sobre la constitucionalidad de las reuniones virtuales del Consejo de Ministros, cuando se haga de manera excepcional y justificada, nos podría llevar a pensar lo adecuado de esta solicitud, la aplicación de esta lógica no se puede hacer de una manera directa, y además de a lo señalado ayer resultaría interesante estar a lo dispuesto en la STC 19/2019 (https://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/es/Resolucion/Show/25856).
En esta sentencia, que resuelve la posibilidad de una posible investidura telemática en el Parlamento de Cataluña el Tribunal Constitucional establece como regla general el ejercicio de las actuaciones parlamentarias de modo presencial. Con una lógica similar a la de ayer, parece que en el Parlamento sin la presencia de los parlamentarios no sería posible la deliberación y la adopción de acuerdos.
Así lo establece la propia Constitución en su artículo 79 CE que establece en su apartado primero que “[p]ara adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros” y su apartado segundo, que “[d]ichos acuerdos, para ser válidos, deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes…”.
Así lo recogen también los reglamentos de las cámaras que además de establecer el deber de los parlamentarios de asistir a las reuniones y la obligación de pronunciar los discursos «personalmente y de viva voz» (70.2), amplia esta obligación de presencia a los miembros del gobierno reclamados por las cámaras (art. 110 CE).
De esta manera el TC señala que «(e)n los procedimientos parlamentarios la interacción entre los presentes es un elemento esencial para que la cámara pueda formar su voluntad. La formación de la voluntad de las cámaras solo puede realizarse a través de un procedimiento en el que se garantice el debate y la discusión —solo de este modo se hace efectivo el pluralismo político y el principio democrático— y para ello es esencial que los parlamentarios asistan a las sesiones de la cámara».
De ahí que el TC concluya que «la necesaria presencia de los parlamentarios en la cámara para que el órgano pueda adoptar acuerdos deriva de su propia función constitucional, pues sus decisiones solo podrán considerarse expresivas de la voluntad general si se adoptan respetando las exigencias formales esenciales que garantizan la correcta formación de la voluntad de la asamblea y una de estas exigencias es, como se acaba de señalar, que las actuaciones parlamentarias se efectúen, como regla general, de forma presencial.” STC 19/2019 FJ 4 A b)
A esto se añadiría, siempre según el Tribunal, la seguridad de los diputados y la función simbólica de la cámara, siendo este «el único lugar en el que el sujeto inmaterial que es el pueblo se hace presente ante la ciudadanía como unidad de imputación y se evidencia la centralidad de esta institución».
De todos modos esta presencialidad que «garantiza que puedan ser tomados en consideración aspectos que únicamente pueden percibirse a través del contacto personal» admite excepciones, establecidas en el artículo 82.3 del Reglamento que permite votar en ausencia «cuando concurran circunstancias excepcionales o de fuerza mayor» (embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave) aunque limita esta excepción a «las sesiones plenarias en aquellas votaciones que, por no ser susceptibles de fragmentación o modificación, sea previsible el modo y el momento en que se llevarán a cabo». Además este voto debería cumplir una serie de garantías que se concentran en la emisión del voto a través de un certificado digital (que puede realizarse previamente al debate parlamentario), que esté en poder de la Presidencia antes de la votación y que la comprobación del mismo a través de una llamada de un funcionario de la cámara.
De esta manera, y aunque es claro que la presencialidad es un elemento clave del procedimiento parlamentario en caso de votación, en mi opinión no queda duda de que en casos excepcionales, como el actual, la votación podrá realizarse mayoritariamente por vía telemática (y así parece haberlo previsto el Congreso para la convalidación de los RDL aprobados en los últimos días, en la sesión del miércoles que viene).
Se nos plantea la duda de si, como ha planteado Ciudadanos, además de realizar la votación telemática cabe emplear estos medios también para intervenciones, como las realizadas durante el día de hoy, para informar y debatir sobre la declaración del Estado de Alarma (procedimiento establecido por la Constitución, art. 116), o para la presentación obligada de las medidas que se someterán a votación en la próxima sesión.
Sobre esto el TC considera que «por avanzados que sean los medios telemáticos, una comparecencia telemática no equivale a una comparecencia presencial». Según esta doctrina admitir intervenciones telemáticas dificultaría la necesaria interacción, afectaría a la «fluidez y espontaneidad» del debate, dificultaría que los participantes en la sesión pudieran percibir todo lo que sucede, especialmente en lo que se refiere a los intervinientes que, por ejemplo, podrían acudir al uso de apoyos externos no permitidos y que podrían afectar no sólo a la forma de la intervención sino también a su contenido. Concluyendo que «Todas estas circunstancias pueden tener influencia en el desarrollo de la sesión parlamentaria y, en definitiva, en la formación de la voluntad de la Cámara». STC 19/2019 FJ 4 B) b
De ahí que en mi opinión, incluso en tiempos de excepcionalidad, la presencialidad sea un componente necesario en el parlamentarismo, al menos en lo que se refiere a los intervinientes hasta el punto que de no ser así, y conforme a la jurisprudencia ya existente, podría determinarse «la inconstitucionalidad de la decisión si la formalidad de la que se prescinde constituye un elemento necesario para que la cámara pueda formar adecuadamente su voluntad» algo que el mismo Tribunal ha confirmado no sólo para el procedimiento legislativo sino también para cualquier otro procedimiento parlamentario a través del cual la cámara ejerza sus funciones.
La representación (manifestación del derecho fundamental a la participación política reconocido por el art. 23 de la CE) para ser real necesita del procedimiento y, como ha señalado el TC en otras ocasiones, “[l]a democracia parlamentaria no se agota, ciertamente, en formas y procedimientos, pero el respeto a unas y otros está, sin duda, entre sus presupuestos inexcusables” [SSTC 109/2016, de 7 de junio, FJ 5 c); 114/2017, de 17 de octubre, FJ 6, y 27/2018, de 5 de marzo].
Tras el debate planteado por los resultados de Vox del pasado 10 de noviembre y por las causas y consecuencias del sorprendente resultado, esta semana nos enfrentamos a un nuevo hito que ha despertado el debate sobre la necesidad o no de tratar al partido de Abascal como una excepción en el funcionamiento ordinario de las instituciones democráticas.
Como todo tema importante, no existe un único elemento de discusión, sino que muchos se entremezclan. En este caso, podemos identificar dos: lo normativo, que tiene que ver con la representación legítima de una fuerza política y lo pragmático sobre la contención del crecimiento del adversario. Sus resultados, en uno y otro caso, determinarán el mapa político español durante los próximos años.
Para dotar al debate de un poco más de complejidad, ha de caerse en la cuenta de que, en el corto plazo, en la decisión de si debe o no estar Vox en la mesa del Congreso va inscrito el futuro político de la legislatura. Porque si se asume que sus escaños son inoperantes, no solo se desplazará el tablero político hacia la izquierda, sino que de facto habrán cambiado las mayorías porque se habrá reducido el Congreso a 298 escaños. Por otro lado, y con la vista puesta en el medio plazo, de la decisión que se tome con respecto a Vox dependerá el futuro de lo que ya se empieza a conocer como el ‘bibloquismo’.
En el debate, yendo más allá de calificativos gruesos, que no facilitan la seguridad jurídica, como la necesidad de excluir a partidos fascistas, encontramos a los que plantean la necesidad de este tratamiento excepcional argumentando que Vox es un partido inconstitucional, que defiende una serie de modificaciones constitucionales como la de las Comunidades Autónomas, que iría en contra del diseño original de nuestro sistema democrático de la Transición. Ya lo hemos comentado en estas páginas, pero es difícil justificar así está excepcionalidad, cuando no se exige para partidos que propugnan abiertamente cambios que afectan a elementos, al menos tan esenciales como la Monarquía, o la pertenencia de Cataluña al Estado español.
Otros van más allá y denuncian en sus comportamientos determinadas actitudes contrarias a los derechos humanos como el racismo, la xenofobia o el odio que justificarían su exclusión del sistema democrático. Se trata de acusaciones que se centran en el discurso de este partido, o de algunos de sus miembros, pero que no se corresponden con la existencia de condenas por delitos en este ámbito. Ante la inexistencia de delito se buscan fórmulas políticas para lograr unos resultados similares. De ahí que se plantee el debate fuera del ámbito jurídico, exigiendo a los partidos que aíslen y traten de minimizar la acción de este partido en las instituciones democráticas.
Así pues, se avecinan dos “batallas”: la jurídica y la política, de corto y medio plazo. Esta semana se disputará el primer enfrentamiento con la decisión sobre la Mesa del Congreso, un organismo encargado de regir la Cámara cuyos miembros son elegidos por votación de entre los diputados de los distintos partidos.
No hay duda de que tejer un “cordón” en torno a Vox para que no entre en ella, es legal, al respetar el sistema de votación establecido en el Reglamento, pero caben ciertas dudas sobre si esta decisión rompe con la lógica que está detrás de la composición del órgano de dirección de la Cámara, que es una lógica en la que convive el principio mayoritario y el de representación de las fuerzas políticas parlamentarias.
En el fondo se trata de afrontar la cuestión de si la Mesa es o no un órgano configurado buscando la proporcionalidad o responde simplemente al principio mayoritario. A la vista de su sistema de elección, que es la votación, parece que prima el principio mayoritario, tal y como ha confirmado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 199/2016. El propio sistema de elección promueve impulsar compromisos o pactos entre los partidos. Sucede, sin embargo, que esta lógica convive con la tendencia a tratar de garantizar representación en la Mesa a todos los grupos parlamentarios (así lo establece por ejemplo el art. 36 del Reglamento del Parlamento de Andalucía) e incluso a garantizar su presencia con voz pero sin voto cuando no existen asientos suficientes. Esta tendencia había ido dando paso a un empleo de la Mesa como herramienta de integración, otorgando a fuerzas minoritarias en el Congreso puestos en ella pero nunca, hasta la fecha, como instrumento de exclusión.
Aunque es cierto que siempre han existido maniobras sobre la composición de la Mesa, no existen antecedentes de partidos con más de 50 escaños que se hayan quedado fuera de la mesa. Proporcionalmente el caso reciente más parecido sería el pacto que dejó a MasPais fuera de la Mesa de la Asamblea de Madrid, con 20 diputados, para dar precisamente un puesto a Vox, a pesar de contar solo con 12 diputados. Aunque cabe alegar que en este caso la decisión busca reflejar el acuerdo de gobierno, no se puede negar que rompe también con este principio de representación. Mucho más sencillo resulta encontrar ejemplos de partidos, como Junts per Catalunya o el PNV, que merced a este tipo de acuerdos no hace mucho obtuvieron representación en la misma sin tener un número mínimo de votos.
El debate político, sobre como hacer frente a este tipo de partidos políticos, es aún más complicado. Hace ya un par de años distintas publicaciones nos alertaban de que uno de los principales peligros del populismo es la declaración del Estado de excepción democrática. Este tipo de situaciones de excepcionalidad pueden provocar resultados contrarios a los objetivos perseguidos, y se cuentan por decenas las malas experiencias de aquellos que han pretendido retorcer la democracia, aunque fuera para “salvarla”.
No está claro que existan recetas prácticas de manera general sin tener en cuenta todas las vertientes de contextos heterogéneos. Pero es difícil demostrar con contundencia que las políticas de aislamiento con el populismo hayan conseguido pararlo y aunque es cierto que las políticas de aislamiento han evitado la llegada al poder de algunos partidos antisistema son frecuentes los ejemplos en los que a mayor aislamiento mayor crecimiento. Habitualmente el aislamiento crea mártires, aumenta su visibilidad y hace crecer su apoyo popular. Y no son comparables los pactos de gobierno que dejan fuera del mismo a los partidos populistas, la libre elección de socios de gobierno, con el aislamiento en el órgano de representación por antonomasia.
No está claro que existan recetas prácticas de manera general sin tener en cuenta todas las vertientes de contextos heterogéneos
Por el contrario, es más fácil encontrar ejemplos en los que, según la tradición democrática, es en el foro institucional, en el desempeño de sus responsabilidades institucionales, políticas, donde se debilitan estas opciones antipolíticas. Hacer política obliga a salir de la retórica incendiaria y tomar decisiones complejas, obliga a someterse al escrutinio público.
De momento Vox no parece estar muy a disgusto quedándose fuera de la Mesa.
La mejor fórmula para combatir el populismo sigue inédita y es necesario seguir trabajando los hechos sin miedo a los resultados. Forzar los argumentos, y los datos, para descalificar a los que defienden una posición contraria no ayuda del todo a encontrar una solución.
Mientras, como señalaba recientemente Esteban Hernández en estas mismas páginas, la crítica despiadada a Vox, con una retórica que no oculta cierta satisfacción moral, evita plantearse en serio el problema de sus causas y ofrecer una reacción política a la altura. Cuando en el análisis del problema todos los males se concentran en el ataque al enemigo, se olvidan no solo la causa sino los problemas mismos y “dejar sin arreglar las cosas que no funcionan tiene consecuencias”.
Publicado en El Confidencial
“Los socialistas solo nos levantamos una vez de la mesa durante la discusión constitucional, y fue en el artículo 27”. Con estas palabras, pronunciadas meses antes de su muerte, Alfredo Pérez Rubalcaba, exministro de educación, recordaba los debates que dieron lugar a la configuración constitucional del derecho a la educación en España. Por eso, remachaba, “el 27 es de todos. Este es el consenso educativo”.
El consenso al que hacía referencia el político socialista se ha mantenido más o menos a salvo durante todos estos años. Sin embargo ahora que se ha puesto de moda cuestionar a las distintas opciones políticas por sus afinidades constitucionales unas declaraciones de la ministra de Educación lo ha puesto en riesgo al desvincular la libertad de enseñanza reconocida por la Constitución del derecho de los padres a elegir centro educativo y la educación religiosa que consideren oportuna para sus hijos. De un plumazo la ministra pone en cuestión el consenso constitucional que con tanto esfuerzo se mantenía desde 1978.
Como se puede comprobar en los diarios de sesiones este debate, que responde a una pregunta de fondo sobre ¿a quién le corresponde las decisiones principales en la labor compartida de educar: al Estado o a los padres?, pone de manifiesto hasta que punto la redacción final del artículo 27, el más largo y el más complejo de entre los que se refieren a derechos fundamentales en nuestra Carta Magna, fue el fruto del consenso, de las renuncias y cesiones de todos.
De esta manera el derecho a la educación queda configurado, en palabras de Carlos Vidal, como “un derecho y una libertad fundamentales: el derecho a ser educado y la libertad de educar y de elegir la educación que se desea”. Un derecho de libertad con contenido prestacional, en el que, en opinión del que fuera vicepresidente del Tribunal Constitucional y Presidente del Consejo de Estado, Francisco Rubio Llorente “el derecho a la educación aparece más como un derecho de libertad que de prestación”.
De un plumazo la ministra pone en cuestión el consenso constitucional que con tanto esfuerzo se mantenía desde 1978
Así queda reflejado en la Constitución, en la que como es bien sabido, el art 27 además de proclamar el derecho de todos a la educación y reconocer la libertad de enseñanza, detalla sus manifestaciones concretas, que en lo que nos ocupa serían: el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones (27.3), la libertad de creación de centros con ideario propio (27.6), la libertad de cátedra de los docentes (20.1.c) y el mandato a los poderes públicos para ayudar a los centros docentes que reúnan los requisitos establecidos por la ley (27.9).
Así lo viene recordando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC 74/2018, STC 10/2014 o STC 133/2010) que coinciden en señalar como «la libertad de enseñanza (art. 27.1 CE) comprende a su vez la doble facultad de los padres de elegir el centro docente de sus hijos, que podrá ser de titularidad pública o privada, y de elegir la formación religiosa o moral que se ajuste a sus propias convicciones». De hecho el mismo Tribunal establece una conexicón directa entre la libertad de creación de centros educativos con ideario o carácter propio (sinónimos para el TC) y el derecho de los padres a elegir el tipo de educación que desean para sus hijos y de ese derecho con el de las familias a la elección de escuela.
Responde a una pregunta de fondo. ¿A quién le corresponde las decisiones principales en la labor compartida de educar: al Estado o a los padres?
Así lo establecen también distintos mecanismos internacionales como el artículo 26.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que señala que los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación para sus hijos. O el artículo 2 del protocolo adicional número 1 al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 que señala como “El Estado, (…), respetará el derecho de los padres a asegurar esta educación y esta enseñanza conforme a sus convicciones religiosas y filosóficas”. O el artículo el art. 13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el que los Estados parte, como España, “se comprometen a respetar la libertad de los padres (…) de escoger para sus hijos o pupilos de escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas”.
Pero es que incluso lo reconocen así las propias leyes socialistas de educación aprobadas desde 1978 que, o bien reconocen esta elección como un derecho de los padres (art. 4.b. LODE), o establecen la obligación de las administraciones públicas de garantizar la libertad de elección de centro por padres o tutores (art. 84.1 LOE) que la misma ley considera «como garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos y la libertad de enseñanza». Todas las leyes educativas han garantizado y respetado, con más o menos fuerza, la posibilidad de que los centros docentes no estatales tuviesen ideario (art. 15 LOECE) o carácter propio (art. 22 LODE, art. 73 LOCE, art. 115 LOE), dentro del “proyecto educativo” de cada centro.
Si el debate constitucional ofrece pocas dudas, más dudas plantea el debate político en torno al modelo educativo. Un modelo que debe considerar aspectos como el coste que para las arcas públicas supone un centro público y uno de iniciativa social y los efectos directos e indirectos de la convivencia de ambos modelos en la calidad educativa. El gran debate gira en torno a la desigualdad que para algunos provocaría un modelo en el que coexistan con la educación pública, la educación privada y la concertada.
En este sentido se cuestiona la financiación pública de la enseñanza de iniciativa social, considerando este como un modelo subsidiario que se debería limitar a los casos en los que resulta imposible ofrecer educación pública. Para hacerlo se vincula la ayuda a la educación de iniciativa social a una oferta insuficiente de educación pública, convirtiendo la red pública en prioritaria, algo que por la vía de los hechos y dado el declive demográfico, pondría en peligro la existencia de la educación concertada en un breve periodo de años.
Si el debate constitucional ofrece pocas dudas, más dudas plantea el debate político en torno al modelo educativo
Por el contrario los defensores de un modelo de convivencia entre las tres modalidades de enseñanza propugnan, como hace la LOMCE, que a la valoración de la oferta existente se le añada la demanda social. Curiosamente este punto controvertido de hacer depender la financiación de la escuela concertada de la demanda social no fue objeto del recurso de inconstitucional que presentó el PSOE tras la aprobación de la ley -que fue desestimado en su totalidad por el Tribunal Constitucional.
Este debate de políticas públicas es clave para el futuro del país pero debe desarrollarse siempre dentro de los límites establecidos por la Constitución. Cuando el debate gira exclusivamente en torno a la igualdad, se obvia una parte importante del sentido constitucional que tiene la libertad de enseñanza. Como en el caso de la libertad de información, el derecho a la educación exige pluralidad de centros y el respaldo público a esta pluralidad. Así lo ha señalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos al destacar que el objeto de la libertad de elección es «proteger la posibilidad de un pluralismo educativo, esencial en la preservación de la “sociedad democrática”, tal como la concibe el Convenio».
Cuando el debate gira exclusivamente en torno a la igualdad, se obvia una parte importante del sentido constitucional que tiene la libertad de enseñanza
O por decirlo de manera más sencilla: la igualdad no puede esgrimirse como un límite a las libertades educativas, sino que es la libertad la que garantiza el pluralismo como principio constitucional imprescindible en cualquier sociedad democrática. De hecho, la propia sentencia del Tribunal Constitucional que la ministra ha mencionado esta semana (STC 5/1981, fundamento jurídico 7), recuerda que la libertad de creación de centros está limitada por el respeto debido a principios constitucionales como la igualdad, pero que estos, por sí solos, “no consagran derechos fundamentales”, igual que tampoco “cumplen una función meramente limitativa, sino de inspiración positiva”.
Y es que, cuando se habla de derechos fundamentales, hay que medir las palabras, o decir claramente que lo que se pretende es construir un nuevo consenso constitucional en materia de educación, una aspiración sin duda legítima, pero que quizás no llega en su mejor momento.
Publicado en El Confidencial
En 1966 una película inesperada se alzó con 6 Oscars derrotando a ‘Quién teme a Virginia Woolf’. Se trataba de ‘Un hombre para la Eternidad’ en la que el director austriaco Fred Zinnemann traza un perfil de los últimos días del canciller de Inglaterra, y santo católico, Tomás Moro. En un pasaje memorable de la película, Moro conversa con su futuro cuñado y asistente, que le pregunta: «¿Le darías al diablo el beneficio de la ley?». A lo que responde «tú qué harías ¿dar un rodeo alrededor de la ley para dar caza al diablo?… Y cuando te hubieses saltado la última ley y el diablo se volviera contra ti, ¿dónde te esconderías si las leyes son planas? Si te las saltaras ¿crees que podrías resistir los vientos que se levantarían?». Para concluir: «Sí, yo concedería al diablo el beneficio de la ley por mi propia seguridad».
Las leyes son, en esencia, mecanismos de seguridad para la sociedad. Por eso, alterarlas, o interpretarlas en contra de su sentido original, es siempre arriesgar demasiado. Para comprobarlo no hace falta irse muy lejos. Algo así ha ocurrido durante la legislatura que concluye en España, con el extraño juego de poder que se ha despertado entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, y viceversa. Ambas coinciden en utilizar las instituciones con un sentido diferente a aquel con el que fueron concebidas.
Por un lado, está el Congreso y las dificultades que la Mesa ha puesto a la tramitación de proposiciones y proyectos de Ley, con la ampliación casi automática de los plazos de enmiendas y la congelación de la fase de informe de la ponencia que han hecho imposible, en la práctica, su tramitación. Aunque pueda parecer sorprendente esta no afecta tanto al Gobierno, ya que al término de esta segunda parte de la legislatura (según los datos del propio Congreso de los Diputados) han sido seis los Proyectos de Ley presentados, de los que cuatro fueron registrados demasiado tarde para que fuera posible su tramitación, uno rechazado tras su votación en el Pleno y solo uno sometido a dos ampliaciones del plazo de enmienda. Sin embargo, han sido cuatro los Proyectos de Ley que tienen su origen en un Real Decreto Ley, los que han visto ampliados estos plazos de manera excesiva. Algo similar ocurre con las proposiciones de Ley: 14 de ellas presentadas en el Congreso, 2 en el Senado, y otras 2 procedentes de Comunidades Autónomas, que la mesa, en la que el PP y Ciudadanos cuentan con la mayoría, ha ido retrasando siguiendo los mecanismos señalados.
Por otro, el Gobierno y el abuso del Decreto Ley. Si el 70% de las leyes aprobadas por el Gobierno de Rajoy en la primera parte de la legislatura lo fueron siguiendo este mecanismo, con el de Sánchez el número alcanza el 98%, el porcentaje más alto de toda la democracia, un porcentaje aún más llamativo si se contrasta con las palabras del propio presidente que prometía convertir: «El Congreso en el centro de la actividad política».
Si atendemos a las razones que se aducen, estas no resultan muy tranquilizantes. La primera es siempre el uso habitual que otros gobiernos han hecho de esta figura normativa. De esta manera, y a pesar del lema «ellos también lo harían» vemos cómo, aunque se ha utilizado con frecuencia este recurso, no siempre de manera correcta, el porcentaje hasta esta legislatura nunca había superado el 40% del total de normas aprobadas.
Se esgrime como excusa el bloqueo que la Mesa ha establecido sobre los proyectos de ley enviados por el Gobierno socialista durante la legislatura
Además, se esgrime como excusa el bloqueo que la Mesa del Congreso ha establecido sobre los proyectos de ley enviados por el Gobierno socialista durante la legislatura. Pero, igual que el anterior argumento, este resulta difícil de justificar porque solo 9 de los 32 reales decretos que se pretenden justificar coinciden en su objeto con los proyectos de ley presentados por el Gobierno y las proposiciones de ley presentadas por el grupo socialista. Es decir: el bloqueo de la Mesa, de haber existido como dice el Gobierno, solo habría afectado a 9 de los casos. Los 21 Reales Decretos restantes serían proyectos legislativos nuevos, iniciados por el Gobierno de Pedro Sánchez, sin relación con propuesta normativa alguna del socialismo.
Quedaría un tercer argumento, el de la «extraordinaria y urgente necesidad», que el artículo 86 de la Constitución establece como requisito indispensablepara utilizar esta figura. Esta facultad, que el Tribunal Constitucional atribuye de manera clara al Ejecutivo (STC 29/1987), no es una facultad ilimitada, a pesar de los esfuerzos del Gobierno por definir lo urgente y necesario como aquello que el Consejo de Ministros considere como tal. El propio Tribunal Constitucional es mucho más restrictivo en esta interpretación cuando señala que se limitaría a aquellas medidas que buscan: «Alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (STC 6/1983). Basta un rápido análisis de los temas de los 32 Reales Decretos aprobados para poner de manifiesto que, en realidad, la urgencia no es más que una excusa para sacar adelante leyes en una legislatura corta y sin apoyos suficientes. Una urgencia y necesidad que, además, es difícil de justificar en casos en los que han transcurrido 40 años desde el sorpresivo cambio de circunstancias.
Mención aparte merece su aprobación una vez disueltas las cámaras. El debate no es si el Gobierno puede gobernar en ese momento, sino si puede meter por la puerta de atrás todas estas medidas, que más allá de su dudoso carácter de urgencia y necesidad, pueden tener un contenido orientado a la campaña electoral en ciernes. Aunque aquí también se repiten los argumentos señalados anteriormente, una vez más difícilmente soportan el contraste con la realidad. Sobre su abuso por parte de los «otros» sorprende ver como de los 41 decretos leyes que han sido aprobados una vez disueltas las Cortes Generales, 17 fueron aprobados por gobiernos de UCD, 22 por gobiernos del PSOE y solo 2 por gobiernos del PP. Sobre su urgencia y necesidad, vemos que es difícil de justificar en casos en que la norma ha sido publicada hasta cinco días después de su aprobación y fija la entrada en vigor de algunos de sus preceptos tres años después.
El problema es que, en ambos casos, este «rodeo alrededor de la ley» para lograr unos objetivos que el Gobierno considera sin duda, justos y necesarios, provoca, como señala el Tribunal Constitucional: «La relegación del poder legislativo a un papel pasivo, secundario y disminuido, en detrimento del principio representativo, de la calidad democrática y, en las propias palabras del preámbulo de la Constitución, del Estado de derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular»(STC 199/2015). El Gobierno asume una función legislativa que no le corresponde, dejando en el camino las garantías de procedimiento imprescindibles en una democracia parlamentaria. Se soslayan así los principios de publicidad y deliberación en público conduciendo, como ha señalado con acierto Jorge San Miguel, a una democracia plebiscitaria.
Ante esta situación de abuso sería necesario buscar vías para evitarlo.
En el caso de «bloqueos», el problema de fondo sería la necesidad de racionalizar el calendario legislativo del Parlamento para evitar así prácticas como prorrogar plazos de enmiendas semiautomáticamente o congelar la fase de informe de ponencia. Esto se podría resolver estableciendo en el reglamento del Congreso un sistema limitado de prorrogas (con un máximo razonable de 3 o 4), y obligando a que las siguientes prórrogas o bien necesiten una mayoría reforzada o una mayor motivación del acuerdo. A esto se podría añadir el establecimiento, por parte del Gobierno, de un calendario legislativo a largo plazo, que permita que las Cámaras pueden planificar el trabajo legislativo.
En lo que se refiere al abuso de reales decretos, habrá que asumir que su coste es casi nulo, ya que, en el peor de los casos, será declarado inconstitucional años después una vez que ha producido todos sus efectos, en los que difícilmente cabe dar marcha atrás. De ahí el interés de propuestas como la de Antonio Torres del Moral que plantea modificar la ley del Tribunal Constitucional, para establecer un mecanismo para su control, y poder así dar una respuesta pronta que evite este abuso.
En cualquier caso, el problema se ha puesto ya de manifiesto y parece más que necesario atender a lo evidente: ni la Mesa puede bloquear la actividad parlamentaria ni el Gobierno evitar el trámite parlamentario para lograr sus objetivos. Lo primero desvirtúa el parlamentarismo; lo segundo, erosiona las instituciones. Ambos suponen un riesgo para la democracia en un momento en el que se repiten las advertencias sobre los peligros que en tiempos de populismo afronta la democracia. Una de ellas, las más alarmante, es la que advierte de que los enemigos de la democracia vienen de dentro, de aquellos que para protegerse no dudan en traspasar las barreras de la ley sin pensar que, lejos de ser un obstáculo, son su principal protección y la última garantía de la democracia.
Ahora que los vientos del populismo soplan más fuertes que nunca, esperemos no tener que arrepentirnos nunca de haber rodeado la ley.
*Todos los datos mencionados han sido obtenidos de la página web del Congreso de los Diputados. www.congreso.es
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