Ahora que los vientos del populismo soplan más fuertes que nunca, esperemos no tener que arrepentirnos nunca de haber rodeado la ley.
En 1966 una película inesperada se alzó con 6 Oscars derrotando a ‘Quién teme a Virginia Woolf’. Se trataba de ‘Un hombre para la Eternidad’ en la que el director austriaco Fred Zinnemann traza un perfil de los últimos días del canciller de Inglaterra, y santo católico, Tomás Moro. En un pasaje memorable de la película, Moro conversa con su futuro cuñado y asistente, que le pregunta: «¿Le darías al diablo el beneficio de la ley?». A lo que responde «tú qué harías ¿dar un rodeo alrededor de la ley para dar caza al diablo?… Y cuando te hubieses saltado la última ley y el diablo se volviera contra ti, ¿dónde te esconderías si las leyes son planas? Si te las saltaras ¿crees que podrías resistir los vientos que se levantarían?». Para concluir: «Sí, yo concedería al diablo el beneficio de la ley por mi propia seguridad».
Las leyes son, en esencia, mecanismos de seguridad para la sociedad. Por eso, alterarlas, o interpretarlas en contra de su sentido original, es siempre arriesgar demasiado. Para comprobarlo no hace falta irse muy lejos. Algo así ha ocurrido durante la legislatura que concluye en España, con el extraño juego de poder que se ha despertado entre el Congreso de los Diputados y el Gobierno, y viceversa. Ambas coinciden en utilizar las instituciones con un sentido diferente a aquel con el que fueron concebidas.
Los retrasos de la Mesa
Por un lado, está el Congreso y las dificultades que la Mesa ha puesto a la tramitación de proposiciones y proyectos de Ley, con la ampliación casi automática de los plazos de enmiendas y la congelación de la fase de informe de la ponencia que han hecho imposible, en la práctica, su tramitación. Aunque pueda parecer sorprendente esta no afecta tanto al Gobierno, ya que al término de esta segunda parte de la legislatura (según los datos del propio Congreso de los Diputados) han sido seis los Proyectos de Ley presentados, de los que cuatro fueron registrados demasiado tarde para que fuera posible su tramitación, uno rechazado tras su votación en el Pleno y solo uno sometido a dos ampliaciones del plazo de enmienda. Sin embargo, han sido cuatro los Proyectos de Ley que tienen su origen en un Real Decreto Ley, los que han visto ampliados estos plazos de manera excesiva. Algo similar ocurre con las proposiciones de Ley: 14 de ellas presentadas en el Congreso, 2 en el Senado, y otras 2 procedentes de Comunidades Autónomas, que la mesa, en la que el PP y Ciudadanos cuentan con la mayoría, ha ido retrasando siguiendo los mecanismos señalados.
El abuso del Decreto Ley
Por otro, el Gobierno y el abuso del Decreto Ley. Si el 70% de las leyes aprobadas por el Gobierno de Rajoy en la primera parte de la legislatura lo fueron siguiendo este mecanismo, con el de Sánchez el número alcanza el 98%, el porcentaje más alto de toda la democracia, un porcentaje aún más llamativo si se contrasta con las palabras del propio presidente que prometía convertir: «El Congreso en el centro de la actividad política».
Si atendemos a las razones que se aducen, estas no resultan muy tranquilizantes. La primera es siempre el uso habitual que otros gobiernos han hecho de esta figura normativa. De esta manera, y a pesar del lema «ellos también lo harían» vemos cómo, aunque se ha utilizado con frecuencia este recurso, no siempre de manera correcta, el porcentaje hasta esta legislatura nunca había superado el 40% del total de normas aprobadas.
Se esgrime como excusa el bloqueo que la Mesa ha establecido sobre los proyectos de ley enviados por el Gobierno socialista durante la legislatura
Además, se esgrime como excusa el bloqueo que la Mesa del Congreso ha establecido sobre los proyectos de ley enviados por el Gobierno socialista durante la legislatura. Pero, igual que el anterior argumento, este resulta difícil de justificar porque solo 9 de los 32 reales decretos que se pretenden justificar coinciden en su objeto con los proyectos de ley presentados por el Gobierno y las proposiciones de ley presentadas por el grupo socialista. Es decir: el bloqueo de la Mesa, de haber existido como dice el Gobierno, solo habría afectado a 9 de los casos. Los 21 Reales Decretos restantes serían proyectos legislativos nuevos, iniciados por el Gobierno de Pedro Sánchez, sin relación con propuesta normativa alguna del socialismo.
Quedaría un tercer argumento, el de la «extraordinaria y urgente necesidad», que el artículo 86 de la Constitución establece como requisito indispensablepara utilizar esta figura. Esta facultad, que el Tribunal Constitucional atribuye de manera clara al Ejecutivo (STC 29/1987), no es una facultad ilimitada, a pesar de los esfuerzos del Gobierno por definir lo urgente y necesario como aquello que el Consejo de Ministros considere como tal. El propio Tribunal Constitucional es mucho más restrictivo en esta interpretación cuando señala que se limitaría a aquellas medidas que buscan: «Alcanzar los objetivos marcados para la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta» (STC 6/1983). Basta un rápido análisis de los temas de los 32 Reales Decretos aprobados para poner de manifiesto que, en realidad, la urgencia no es más que una excusa para sacar adelante leyes en una legislatura corta y sin apoyos suficientes. Una urgencia y necesidad que, además, es difícil de justificar en casos en los que han transcurrido 40 años desde el sorpresivo cambio de circunstancias.
El uso del Decreto Ley tras la disolución de las Cámaras
Mención aparte merece su aprobación una vez disueltas las cámaras. El debate no es si el Gobierno puede gobernar en ese momento, sino si puede meter por la puerta de atrás todas estas medidas, que más allá de su dudoso carácter de urgencia y necesidad, pueden tener un contenido orientado a la campaña electoral en ciernes. Aunque aquí también se repiten los argumentos señalados anteriormente, una vez más difícilmente soportan el contraste con la realidad. Sobre su abuso por parte de los «otros» sorprende ver como de los 41 decretos leyes que han sido aprobados una vez disueltas las Cortes Generales, 17 fueron aprobados por gobiernos de UCD, 22 por gobiernos del PSOE y solo 2 por gobiernos del PP. Sobre su urgencia y necesidad, vemos que es difícil de justificar en casos en que la norma ha sido publicada hasta cinco días después de su aprobación y fija la entrada en vigor de algunos de sus preceptos tres años después.
El problema es que, en ambos casos, este «rodeo alrededor de la ley» para lograr unos objetivos que el Gobierno considera sin duda, justos y necesarios, provoca, como señala el Tribunal Constitucional: «La relegación del poder legislativo a un papel pasivo, secundario y disminuido, en detrimento del principio representativo, de la calidad democrática y, en las propias palabras del preámbulo de la Constitución, del Estado de derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular»(STC 199/2015). El Gobierno asume una función legislativa que no le corresponde, dejando en el camino las garantías de procedimiento imprescindibles en una democracia parlamentaria. Se soslayan así los principios de publicidad y deliberación en público conduciendo, como ha señalado con acierto Jorge San Miguel, a una democracia plebiscitaria.
Un riesgo para la democracia
Ante esta situación de abuso sería necesario buscar vías para evitarlo.
En el caso de «bloqueos», el problema de fondo sería la necesidad de racionalizar el calendario legislativo del Parlamento para evitar así prácticas como prorrogar plazos de enmiendas semiautomáticamente o congelar la fase de informe de ponencia. Esto se podría resolver estableciendo en el reglamento del Congreso un sistema limitado de prorrogas (con un máximo razonable de 3 o 4), y obligando a que las siguientes prórrogas o bien necesiten una mayoría reforzada o una mayor motivación del acuerdo. A esto se podría añadir el establecimiento, por parte del Gobierno, de un calendario legislativo a largo plazo, que permita que las Cámaras pueden planificar el trabajo legislativo.
En lo que se refiere al abuso de reales decretos, habrá que asumir que su coste es casi nulo, ya que, en el peor de los casos, será declarado inconstitucional años después una vez que ha producido todos sus efectos, en los que difícilmente cabe dar marcha atrás. De ahí el interés de propuestas como la de Antonio Torres del Moral que plantea modificar la ley del Tribunal Constitucional, para establecer un mecanismo para su control, y poder así dar una respuesta pronta que evite este abuso.
En cualquier caso, el problema se ha puesto ya de manifiesto y parece más que necesario atender a lo evidente: ni la Mesa puede bloquear la actividad parlamentaria ni el Gobierno evitar el trámite parlamentario para lograr sus objetivos. Lo primero desvirtúa el parlamentarismo; lo segundo, erosiona las instituciones. Ambos suponen un riesgo para la democracia en un momento en el que se repiten las advertencias sobre los peligros que en tiempos de populismo afronta la democracia. Una de ellas, las más alarmante, es la que advierte de que los enemigos de la democracia vienen de dentro, de aquellos que para protegerse no dudan en traspasar las barreras de la ley sin pensar que, lejos de ser un obstáculo, son su principal protección y la última garantía de la democracia.
Ahora que los vientos del populismo soplan más fuertes que nunca, esperemos no tener que arrepentirnos nunca de haber rodeado la ley.
*Todos los datos mencionados han sido obtenidos de la página web del Congreso de los Diputados. www.congreso.es
En estos tiempos de fragmentación no basta con la gestión eficaz: hay que ofrecer proyectos
Vivimos en un mundo fragmentado. No es la posverdad sino la información a la carta la que está desgastando el sentido de comunidad y el principio de legitimidad que sostiene a los Gobiernos democráticos. Se produce así una fragmentación que polariza la política y crispa el debate público. En ese contexto, la intermediación política se convierte en una profesión de riesgo, y cualquier opción independiente parte con ventaja en el nuevo escenario político. Los partidos políticos se debaten entre adaptarse a esta realidad fragmentada, con soluciones segmentadas y una oferta política personalizada, o intentar liderar nuevas formas de agregación social. Del acierto en esta decisión depende en gran medida su supervivencia. Aunque actualmente se encuentra en una posición privilegiada, el Partido Popular no es ajeno a esta disyuntiva.
El primer reto al que se enfrenta es su irrelevancia en el País Vasco y Cataluña (donde vive el 20% de la población); una irrelevancia, además, que amenaza con hacerse permanente. En el mismo plano, aunque en una medida mucho menor, se encuentra la población urbana que vive en municipios de más de 50.000 habitantes (más de la mitad de la población española), y que durante la crisis ha visto reducido su poder adquisitivo y limitadas sus expectativas de bienestar futuro.
En las últimas elecciones un buen número de jóvenes dudaron entre PP y Ciudadanos, al que muchos ven como más cercano a sus intereses
El segundo reto son los jóvenes, millenials o nativos digitales. Una población decreciente (suponía un tercio del censo a principios de siglo y ahora ronda el 20%), que se siente la gran perjudicada por la crisis mientras afronta nuevos problemas como la competencia global o la ruptura entre los incentivos y el trabajo. Sus componentes se resisten a asumir que el futuro ya no es lo que era, un lugar irremediablemente mejor, y muestran desinterés por las formas tradicionales de hacer política mientras buscan opciones distintas de los partidos de siempre, contemplando con normalidad el pluripartidismo. No en vano, en las dos últimas elecciones, un buen número de ellos dudaron entre PP y Ciudadanos, al que muchos ven como un partido más cercano a sus intereses y su “heredero” natural. En unas nuevas elecciones podrían terminar de consolidar su voto hacia esa opción, lo que desmentiría esa regla no escrita de que el mero paso del tiempo sería suficiente para ir creando votantes del PP.
Esto plantea el tercer reto, consecuencia de los dos anteriores. La polarización creciente que se muestra en la diferencia enorme que hay entre las opciones, no sólo políticas, de jóvenes y mayores, habitantes de zonas urbanas y rurales, e incluso entre los partidarios de conservar el sistema político o ponerlo patas arriba. Esta polarización, que inicialmente favorecería electoralmente al PP, haría muy difícil la gobernabilidad y a largo plazo pasaría factura al sistema político en su conjunto.
La tentación de aprovechar la fragmentación es tan grande como el error que supondría caer en ella
El cuarto reto, y quizás el más peligroso, es el de la complacencia. Su posicionamiento como garante de la estabilidad lo ha convertido en un “valor refugio”, ideal para resguardarse en momentos de crisis, que le ha permitido seguir gobernando. Aunque coyunturalmente haya sobrevivido mejor que los demás, esta posición no puede convertirse en una opción permanente. Ante un desbordamiento de la inestabilidad, la opción refugio resultaría insuficiente para contener las propuestas populistas. Y ante una mejoría de la situación existe el riesgo del aburrimiento e incluso de la frivolidad de someter a debate, en nombre de “la ley histórica del progreso” que denunciaba Popper, las instituciones que han propiciado el bienestar que vivimos, considerándolas un obstáculo en lugar de una garantía.
En esta situación, que a la luz de la demografía se prolongará en el tiempo, la tentación de aprovechar la fragmentación es tan grande como el error que supondría caer en ella. En la crisis de la intermediación tradicional, es preciso sustituir la identidad, que se difumina como elemento de agregación, por otros elementos como los objetivos comunes y los proyectos. Es más necesaria que nunca la articulación de un proyecto de futuro capaz de dar respuesta coherente a los retos y hacer aceptable la complejidad sin caer en soluciones simplistas. Un proyecto que logre involucrar a una mayoría social en el mantenimiento del sistema político construido desde la Transición.
En esta labor la actitud y el tono pueden resultar más importantes que el Boletín Oficial del Estado. No basta con una gestión responsable y eficaz: es necesario también una respuesta política, de ideas, de organización y de comunicación, con argumentos y emociones.
¿Cuál es la pregunta que decidirá quién gobierna España? ¿Los líderes de los cuatro partidos salen fortalecidos o debilitados por esta legislatura fallida? ¿Cómo hacer la próxima campaña lo más austera posible? El Debate de La1 entrevistará a responsables de las campañas del PP, el PSOE, Podemos y Ciudadanos, y contará con la presencia de cuatro expertos en campañas electorales, comunicación política, sociología y demoscopia: Rafa Rubio, profesor de Derecho Constitucional de la UCM; Luis Arroyo, sociólogo; Fran Carrillo, consultor político; y Manuel Mostaza, director de Operaciones de Sigma Dos. Junto a ellos, los periodistas Pilar Gómez, directora adjunta de La Razón, y Chema Crespo, director de Público.
El Grupo Parlamentario Popular ha presentado esta semana una propuesta para regular la actividad de los lobbies. Los expertos en el sector aplauden a medias este avance, ya que se limita al poder legislativo y no se define con exactitud la labor de estos grupos de influencia.
Por Íñigo Zulet
Los lobbies lo pedían a gritos. Y Bruselas también lo exigía: España debía regular la actividad de los grupos de influencia. Y ahora parece que el partido del Gobierno, después de muchas promesas, ha reaccionado y comienza a abordar la normalización de los lobbies: el Grupo Parlamentario Popular (GPP) ha presentado esta semana una propuesta para regular la labor en el Congreso de estos grupos de presión. La medida ha sido aplaudida, pero sólo a medias: se considera un avance, aunque se ha tildado de insuficiente, tanto por la oposición como por los expertos en el sector.
Con el objetivo de “dotar de plena publicidad y transparencia a los encuentros de los diputados con los denominados grupos de interés”, al actual Reglamento de la Cámara Baja, que data de 1982, el PP quiere añadir una disposición para crear, en el plazo de seis meses, un “registro público de carácter obligatorio donde deban inscribirse” los lobbies.
La propuesta gira en torno a tres ejes: registro público obligatorio para los lobbies, una agenda de reuniones y garantizar un código de conducta
La propuesta del GPP se construye en torno a tres grandes ejes: el registro público ya mencionado, una agenda en la que se deje constancia de las reuniones entre diputados y lobbies y, por último, la aprobación de un código de conducta para comprometer a estos grupos de presión “a no obtener ni información o decisiones de forma deshonesta o mediante un comportamiento inadecuado”.
La crítica principal que se le achaca a esta propuesta es que se limite únicamente al poder legislativo. “Lo óptimo sería ampliar los controles al Ejecutivo nacional, entendido como la Administración General del Estado pero también las administraciones autonómicas”, reclama María Rosa Rotondo, presidenta de la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales (APRI). “La regulación nace ya muy parcial, ya que el 80% de la actividad de los lobbies se desarrolla frente al poder ejecutivo”, comenta Rafael Rubio, profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid e investigador del fenómeno de los lobbies.
“Es una medida de mínimos”, indica Cristina Moreno, de la Fundación Civio, y añade: “Se deja fuera una parte importante de las actividades que estos grupos pueden hacer a nivel del Gobierno y ministerios”. “Cuando se regula tarde es una buena oportunidad para ser innovadores, y aquí no lo estamos siendo”, lamenta Rafael Rubio.
Para extender la medida al control del Gobierno y los distintos ministerios, la regulación de los lobbies debería haberse incluido dentro de la Ley de Transparencia y Buen Gobierno, pero el PP lo rechazó porque entendía que eran los propios partidos políticos y no los grupos de presión quienes actúan de “enlace legítimo” entre la sociedad y los poderes públicos. En este sentido, desde APRI esperan ahora que el Gobierno ceda y establezca un registro de lobbistas en el Ejecutivo a partir del proyecto de ley de altos cargos presentado dentro de la batería de medidas anticorrupción anunciadas por Rajoy este jueves.
El principal problema es que la medida se limita sólo al poder legislativo, sin tener en cuenta las reuniones con el Gobierno y los ministerios
“Incluir la regulación en la ley es importante en un país como España, donde la toma de decisión y los anteproyectos de ley vienen prácticamente cerrados desde el Ejecutivo”, señala Cristina Moreno.
La agenda de reuniones «no aporta demasiado»
Aunque la incorporación de un cuaderno de reuniones, en palabras de Rubio, “permite ver con quién se reúnen los legisladores para obtener así un mapa de los agentes de influencia”, su existencia no deja de ser “redundante”. ¿El motivo? En esa agenda sólo aparecerán los lobbies inscritos previamente en el registro, lo que “sólo serviría para ver cuáles están más activos”. Para convertirla en un instrumento más útil, este experto propone incluir todas las reuniones de trabajo de los parlamentarios para que esa agenda “sirva de elemento de mayor transparencia”.
El problema que surge con los lobbies no es sólo normativo, sino también cultural y de concepto. El PP, en su propuesta, habla del estos grupos como “personas físicas o jurídicas que lleven a cabo de manera organizada acciones para influir en el poder legislativo en defensa de los intereses comunes de sus miembros”. La definición no gusta a la oposición porque se considera «demasiado genérica y un pelín abstracta”, según Rafael Rubio. Tanto la Izquierda Plural como el PSOE piden mayor claridad y que se explique qué se considera lobby y si las ONGs o los colectivos sociales entran en este concepto.
El problema que surge con los lobbies no es sólo normativo, sino también cultural y de concepto
“Una parte del problema cultural tiene que ver con la regulación. Al no haberla, se tendía a relacionar el mundo de los lobbies con prácticas oscuras, lo que acrecentaba su mala fama”, explica Rubio.
Problemas de definición, una agenda poco útil y la opacidad en las reuniones con cargos o funcionarios públicos que no sean diputados empobrecen el intento de los ‘populares’ de mostrarse transparentes ante la ciudadanía. Y la propuesta tiene más taras: para Civio, el PP no ha tenido en cuenta “otras formas de comunicación que no implican reuniones en persona, como llamadas telefónicas o correos electrónicos”. Asimismo, tampoco se establece un régimen sancionador para los parlamentarios que no estén en la lista previa. “¿Qué pasará si un diputado se reúne con un lobbista no registrado?”, se preguntan.
Si se entiende por personalismo aquel fenómeno en que las preferencias políticas o ideológicas de un dirigente se imponen a las de la organización, éste domina como mínimo las campañas electorales. “La historia de las campañas es una historia de sus líderes. Esto ya empezó con Suárez, un hombre que se construyó un partido para poder presentarse a unas elecciones”, opina Rafa Rubio, que ha trabajado como consultor en comunicación para el PP y es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Complutense de Madrid. “Desde el principio se entiende, por una cuestión de confianza, que las elecciones van unidas a una cara”, señala, y pone como ejemplo el hecho de que en la cartelería de los partidos en las elecciones al Congreso la imagen del candidato elegido en la circunscripción local siempre vaya acompañada del cabeza de lista.
En 2004 esta arma de doble filo le jugó al PP una mala pasada, según la investigadora Lucía Picarella, que ha estudiado los procesos de presidencialización y personalismo en el sistema político español. En la campaña que finalmente llevaría a Zapatero a la presidencia, la “fuerte presencia” de Aznar en acompañamiento del candidato Rajoy “ofuscó completamente al candidato popular a la presidencia del Gobierno, ayudando a difundir una imagen de debilidad y bicefalia interna”, escribía la politóloga. El expresidente y miembro de la fundación FAES ha vuelto a ofrecerse para la campaña de Cañete en las europeas, y la tibieza del partido –que finalmente le ofreció participar en un mitin en La Rioja– se ha interpretado como otro gesto del entorno de Rajoy para distanciarse de su mentor.
El politólogo e impulsor de la iniciativa de Podemos, Íñigo Errejón, se declara consciente del doble filo que puede representar un excesivo peso de la imagen del dirigente con respecto a la organización. La candidatura, explica a DIAGONAL, “tiene como disparador la visibilidad mediática del candidato número 1 para las elecciones europeas”. Pero, opina, el “mayor riesgo para nosotros es la invisibilidad, la no existencia”, si bien concede que esta dependencia con respecto a Iglesias “se debe corregir con el tiempo”.
Un problema estructural
Más allá de las elecciones, en los dos principales partidos la tendencia al personalismo es clara, si bien con matices, opina Picarella. En el PP éste se desprende claramente de su organización, donde el presidente elige personalmente a un tercio del comité ejecutivo, que además coincide con la comisión ejecutiva permanente del partido. El máximo órgano de la estructura, el Congreso Nacional, lo convoca una junta directiva cuyo primer puesto también coincide con la presidencia del PP. Ésta controla también a los grupos parlamentarios. En el caso del PSOE, escribe Picarella, “el nivel de personalización ha sido alto”, si bien “existen interesantes restricciones porque el secretario general, que posee poderes más bajos que los del presidente del PP, está obligado por la cumbre partidista, no sujeta al líder”. Para Rubio, no obstante, “el PSOE está marcado desde el congreso de Suresnes por el personalismo de Felipe González, líder total y absoluto que hace y deshace, ZP hereda ese modelo y se llega a un techo con Rubalcaba que tendrá que ser resuelto en las primarias”.
Una excepción a esta tendencia sería IU, al menos desde el punto de vista y la práctica del electorado. “En IU ha habido campañas en las que la personalidad del líder se ha ido difuminando. Quizá su electorado se identifica más con una ideología y es más independiente de las personas”, señala Rubio. La influencia de los candidatos de PCE/IU sobre las decisiones de voto de las y los votantes, indicaba un estudio de 2005 del profesor Guillem Rico citado por Picarella, se mantuvo en niveles bajos entre 1979 y 2004 –quienes valoraban positivamente a sus candidatos tenían sólo un 20% más de probabilidades de votar por IU/PCE que quienes compartían la misma opinión del partido pero valoraban peor al líder, mientras que en 2004 quienes valoraban más positivamente a Zapatero eran un 84% más proclives a votar por el PSOE que quienes no valoraban tanto a este dirigente–.
Según Rubio, dependiendo de las circunstancias –por ejemplo, si las encuestas muestran desde el principio poca probabilidad de victoria–, el cambio en los índices de conocimiento y valoración de una candidatura “son dos índices tremendamente relevantes que tratas de trabajar durante la campaña”. Para este analista, las primarias y las municipales serán respectivamente para el PSOE y el PP la palanca con la que tratarán de movilizar a su núcleo duro de simpatizantes para movilizar más efectivamente a su electorado potencial.
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